На 19 септември 2022 г. в сградата на Централния военен клуб се проведе дискусионна среща, на която беше представен Анализът на нормативната рамка и институционалната практика при назначаването на ръководителите на структурите в публичната администрация. Анализът е изготвен от Българския институт за правни инициативи (БИПИ) с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Във форума се включиха министърът на правосъдието, главният секретар на Министерския съвет, директорът и експерти от дирекция „Модернизация на администрацията“, представители на президентската институция, на Министерството на икономиката и индустрията и на Министерството на иновациите и растежа, председателят и представители на Сметната палата, политически партии, дипломатически мисии и др. Участие взеха и от Представителството на Европейската комисия в България, както и представители на академичната общност и на неправителствения сектор.

Директорът на БИПИ Биляна Гяурова-Вегертседер откри събитието, като представи дългогодишната работа на Института за прилагане на високи стандарти при избора на ръководители от различни власти. Представяният анализ е поредна стъпка в тази посока и форумът предизвика сериозна дискусия за модернизирането на администрацията и за подобряване на процесите, свързани с кадровите решения в публичната администрация. В началото г-жа Вегертседер посочи и някои от основните проблеми при избора на висши административни ръководители в изпълнителната власт, като подчерта, че към момента при дейността на институциите се наблюдава много публичност и липса на прозрачност. Тя резюмира ключовите изводи от анализа и представи приложения методологически подход. В обхвата на анализа попадат 94 органа на изпълнителната власт – държавните агенции, държавните комисии, изпълнителните агенции и административните структури, създадени с нормативен акт, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт. Ръководителите на тези административни структури имат значими правомощия и вземат решения за разходването на сериозни публични ресурси, поради което изборът им е от високо обществено значение и е важно да се спазват основни демократични принципи, в т.ч. и мандатността.

Д-р Теодор Славев, ръководител на проекта „Граждански мониторинг на публичните назначения“, представи теоретичната рамка на изследването, като отбеляза основни моменти от процеса на агенцификация и разгледа някои концептуални въпроси през призмата на ордолиберализма и теорията на новия публичен мениджмънт. Д-р Славев очерта някои проблеми, свързани с отчетността на разглежданите органи. Той посочи, че основният модел за подбор на висши административни ръководители са политическите назначения и специално подчерта липсата на практика да се приема план за постигане на конкретни резултати след назначаването на съответните органи.Теодор Славев представи и някои данни от анализа във връзка с кадровите промени и бюджета, който разходват разглежданите администрации. Той също подчерта проблема със спазването на мандатността и илюстрира ситуацията с кадровите промени с примери за най-кратко (19 дни) и най-дълго (31 години) задържали се на поста си ръководители на административни структури.

Чуждестранните практики при публичните назначения бяха представени от д-р Мартин Граматиков. Той направи преглед на основните модели в Европа за избор на ръководители на централните органи на властта, като отбеляза, че най-често срещаните са политическите назначения. Д-р Граматиков отдели специално внимание на холандския модел, при който висшите административни ръководители не са тесни специалисти съобразно ресора на административната структура, а са мениджъри с по-широк кръг от качества и умения.

Д-р Исидора Димова представи обобщено данните и основните изводи от анализа. За пореден път се стига до констатацията, че структурата на администрацията е силно фрагментирана, което води до дублиране на функции. В повечето случаи назначаването и освобождаването на висши административни ръководители се осъществява без обосновани мотиви и е силно политизирано. Като цяло липсват специално разработени механизми за подбор и назначения на органите на изпълнителната власт. За повечето от административните структури не се предвиждат специфични изисквания. Малко са позициите, които се заемат на конкурентен принцип. Регистрира се дефицит и по отношение прозрачността и публичността на процедурите по назначаване. Мандатността, определена за част от ръководителите на административни структури, не оказва влияние върху политическите решения за кадрови промени.

Откривайки дискусията, адвокат Даниела Доковска, научен редактор на анализа, отбеляза, че държавната администрация е крайно неустойчива спрямо промените – ръководните длъжности са силно политизирани. Тя обърна внимание на въпроса за политическото влияние и стремежа към партийно обсебване на разглежданите в анализа структури. Като най-фрапиращ проблем тя посочи мандатността, която има за цел да предотврати узурпирането на властнически позиции и да предпази обществото от „вечните управляващи“ с началнически манталитет, които нямат грижа дори за собственото си усъвършенстване. Според Даниела Доковска принципът на мандатността сякаш съзнателно се дерогира от властта и се обезсмисля, което освен всичко друго подсилва правния нихилизъм в обществото. В заключение адв. Доковска апелира препоръките да бъдат осмислени от държавните органи, тъй като гражданинът остава безсилен, когато държавата не спазва Конституцията и собствените си закони, а понятието „върховенство на правото“ започва да дразни слуха, защото звучи като изпразнено от съдържание клише.

В дискусията се включи и г-жа Иванка Иванова, която постави някои въпроси към авторите на анализа, като това дали са включени демографски данни (пол, възраст и др.), както и дали е проследена ролята на Върховния административен съд и съдебната практика по разглежданата тема.

Г-н Карашенски обърна внимание на въпроса с публичността на информацията, като отбеляза, че такава относно назначаването на дадено лице на висша публична длъжност не е налична на сайтовете на агенциите. Той посочи, че от изключително значение е и проблемът с доверието на гражданите към институциите, защото ако гражданите не вярват на институциите си, последните са безполезни, а това има и пряка връзка с националната сигурност.

Според проф. Александър Маринов разглежданите на форума проблеми изискват задълбочена и продължителна дискусия. Той отбеляза, че съществува т. нар. „сива зона“ – област от публични мениджъри, където е трудно да се разграничи политиката от администрирането. Във връзка с това се взема предвид влиянието на ресурсите и честота на кадровите промени при ръководителите на административни структури, защото парите са власт. Проф. Маринов определи Стратегията за развитие на държавната администрация 2014 – 2020 г. като качествен документ, който е дал отправна точка за разрешаването на редица от съществуващите проблеми, но като множество други документи, е изчезнал без да е направен опит публично да се отчете реализацията му. Той акцентира и върху важността да бъде въведена система за управление на изпълнението, както и да бъдат поставяни цели, формулирани така, че да може да се следи степента на тяхното осъществяване. Анализът напомня на държавните институции за проблеми, които вместо да се разглеждат, биват заметени под килима. В заключение проф. Маринов посочи, че и най-дългият път започва с една малка стъпка, апелирайки за продължение на тази инициатива.

В обсъждането участие взеха и проф. Арабаджийски, който изложи бележките си по анализа и отправи някои въпроси и коментари към авторите, както и главният секретар на Министерския съвет г-н Красимир Божанов, който също обърна внимание на това, че у нас хората се назначават на принципа „нали няма да направи проблем“. Той подчерта отново някои наболели от години проблеми, свързани с отчетността на институциите и необходимостта от административна реформа.

Служебният министър на правосъдието г-н Крум Зарков посочи три фактора, които обуславят настоящите проблеми при публичните назначения – липсата на нормален кариерен план за развитие в администрацията, постоянното ѝ раздуване и ултра персонификация на органите. Според министър Зарков е редно конкурсите за заемане на длъжности в администрацията да бъдат централизирани, което няколко пъти е гласувано в българския закон и няколко пъти е отлагано. Всичко това води до деморализация в цялата администрация и съответно до непотизъм, шуробаджанащина и пр.

От друга страна, трудната реформа в изпълнителната власт и търсенето на възможност да се оказва влияние чрез щат водят до абсолютната пролиферация на най-различни органи, непрекъснатото създаване на дублиращи органи. И последният фактор, който идентифицира министърът, е свързан със свръхперсонализирането на политическата власт у нас. В това отношение не става дума за политизиране на органите чрез назначаване на неексперти или уволнението на експерти, а за търсене на лоялност, а не на компетентност.

С целия текст на анализа може да се запознаете ТУК.

*****

Тази публикация е създадена с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Българския институт за правни инициативи и при никакви обстоятелства не може да се приема, че този документ отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Фонд Активни граждани България.