На вниманието на

Национален съвет по

антикорупционни политики

Относно: проект на нов Кодекс за поведението на служителите в държавната администрация

Становище

Настоящето становище е изготвено във връзка с обсъжданията, проведени на заседанието на НСАП от 7.03.2019 г. и като отговор на писмо изпратено от секретаря на НСАП - № 03.16 – 9/18.03.2019 г.

Като оценяваме високо последователните усилия на държавната администрация за повишаване качеството на работата на държавните служители, представяме на вниманието на Съвета няколко коментара по проекта. Те са породени най-вече от факта, че етичното поведение на всеки служител на държавна служба зависи едновременно както от правни правила, така и от определени етични стандарти. Именно последните в един момент са не само водещи, но се простират дори и отвъд конкретните правни задължения.

1.      Необходимо е Кодексът да борави с единна терминология. На първо място това включва точно определяне относно предназначението на документа. Заглавието на документа навежда, че с него ще се определи цялостното поведение на служителите в държавната администрация. Същевременно, още в чл. 2 от Кодекса се казва, че става въпрос за „етични принципи за поведение“. От трета страна, разписаните в проекта текстове се отнасят до етичните правила и ценностите в работата като държавен служител. Поведението като такова на държавния служител е разписано в ЗДС и релевантните за съответната длъжност актове. В този смисъл, би могло да се помисли над варианта документът да се казва „Кодекс за етично поведение на служителите в държавната администрация“.

2.      Следва да се посочи и за кого се отнася Кодекса, т.е. да се препрати към чл. 2 от ЗДС или да се изброи като се посочи дали важи и за тези служители, които заемат длъжност по заместване, които са срочни  и/или за извършване на точно определена дейност, за политическите назначения.

3.      По отношение на изброените в чл. 2 от Кодекса етични принципи за поведение:

-        Посоченият като етичен принцип „законност“ следва да отпадне, защото по същността си не е етичен принцип. Законността е основополагащ правен принцип изискващ от всички правни субекти и от гражданите придържане към установените в държавата правни норми и рамки и като цяло съблюдаване на правовия ред. В този смисъл, той е много по-широкообхватен и определящ за съществуването на една правова държава, и като такъв не попада в обхвата на Кодекса. Нещо повече, наличието на законност до голяма степен предопределя съществуването и на такива нормативни документи като Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация.

-        Предлагаме следното определение за „лоялност“ – служителите в държавната администрация трябва да имат поведение, насочено към утвърждаване и подобряване на авторитета и доброто име на институцията, както и да се въздържат от необоснована публична критика на същата.

-        Посочената под номер 3 „честност“ предлагаме да се замени с „добросъвестност“ със следното определение:

„Добросъвестност“ – служителите в държавната администрация трябва да имат откровено и честно поведение при изпълнение на служебните си задължения без те да бъдат използвани за получаване на неследващо се преимущество пред други лица и организации.

-        По отношение на принцип 4 „безпристрастност“ предлагаме следната редакция – служителите в държавната администрация трябва да изпълняват служебните си задължения обективно и непредубедено чрез еднакво прилагане на законовите и подзаконови нормативни актове и други документи относими към служебните задължения.

-        Предлагаме като отделен етичен принцип да се впише „равнопоставеност“ със следното определение:

„Равнопоставеност“ – при упражняване на своите правомощия служителите в държавната администрация трябва да се отнасят равно и еднакво към  външни лица и организации и да избягват поведение, което може да се възприеме като привилегироване, предразположеност, предубеденост или политическа пристрастност.

-        Предлагаме „политически неутралитет“ да отпадне, тъй като по същество не е етичен принцип, а и чл. 4, ал. 2 от ЗДС изрично предвижда, че държавният служител следва да е политически неутрален.

-        Предлагаме следната редакция на „почтеност“:

„Почтеност“ – служителите в държавната администрация трябва да имат безукорно и благоприлично поведение основано на последователно и неотклонно спазване на закона и етичните правила. Те не приемат никакви материални или нематериални облаги, които могат да поставят под съмнение тяхната безпристрастност и добросъвестност.

-        По отношение на номер 9, предлагаме да отпадне „откритост“ и да остане само „публичност и прозрачност“ със следното съдържание:

„Публичност и прозрачност“ – служителите в държавната администрация трябва да изпълняват служебните си задължения по начин, даващ възможност да се проследи връзката между извършените действия и произтеклите от тях резултати и решения.

4.      В настоящия проект Глава четвърта Конфликт на интереси се състои само от два текста. С оглед на това, че материята е достатъчно регулирана и в други законови и подзаконови нормативни актове, предлагаме тази глава да отпадне, а текстовете да се преместят в Глава трета Професионално поведение.

5.      В глава пета Взаимоотношения с колегите в чл. 14 е уредено, че при невъзможност за разрешаване на противоречието между служители, се търси съдействието на непосредствения ръководител. Би могло да се помисли за използването на вътрешен медиатор, който да бъде следващата стъпка в опитите да се разрешат противоречията между служителите. В повечето случаи спорове основани на морални и етични стойности са прекалено емоционални, за да могат да бъдат успешно разрешавани директно между засегнатите страни. Медиатор може да бъде и специално обучен за целта служител на съответната администрация, който да се включва при възникването на подобни спорове и конфликти.

6.      В проекта на Кодекс липсват разпоредби /директни или препращащи/ относно начина на осъществяване на контрол по спазването на разпоредбите разписани в Кодекса. Би следвало да се помисли дали това може да бъде дейност, която да се осъществява от инспекторатите или от друг орган/институция. Друга възможност е спазването и прилагането на практика на правилата разписани в Кодекса да бъдат включени като част от критериите за оценка изпълнението на длъжността по смисъла на чл. 76 от ЗДС.

7.      Съществува практика подобен вид документи да се връчват на служителите при постъпването им на работа. Обикновено документът е разпечатан в джобен формат и се предоставя на служителя.

8.      В различни държави от ЕС подобен вид документи обикновено съдържат и някакъв вид разяснение на това какво означава съдържанието на определеното правило/принцип и какви са очакванията като поведение от държавния служител в контекста на съответното правило. Това не е стандартен подход в българската нормотворческа практика, но с оглед на спецификата на подобни правила и често високата степен на абстрактност, която съдържат, би могло да се помисли за подобен вид разяснение. То може да бъде изготвено като отделен документ /напр. Наръчник за прилагане на Кодекса или подобно/ като съдържа и ситуационен тест. Ситуационни тестове могат да се ползват и на входа, при постъпване на държавна позиция. Друг подход би бил, такива ситуационни тестове да се използват при провеждането на обучения на държавните служители свързани с професионалната етика и морал.

9.      В контекста на горната точка следва да се въведе и задължително обучение на държавните служители по темата, което да бъде на регулярна база.

10.   През 2015 г. ЦППКОП беше изготвил доклад „Етични стандарти за почтеност в публичния сектор“, който също може да бъде ползван. Достъпен е на http://borkor.government.bg/bg/page/476

11.   На ниво ЕС съществува Препоръка на комитета на министрите на Съвета на Европа, в който са разяснени основните принципи и са дадени препоръки относно структурата и съдържанието на подобни кодекси. Препоръката е достъпна на английски език на http://workspace.unpan.org/sites/internet/Documents/UNPAN038306.pdf