Становище на БИПИ по конституционно дело №4/2021 за прокурора по разследване на главния прокурор
УВАЖАЕМИ КОНСТИТУЦИОННИ СЪДИИ,
Представяме на Вашето внимание становище на Български институт за правни инициативи във връзка с искането на Президента на Република България зa ycтaнoвявaнe нa пpoтивoĸoнcтитyциoннocт нa чл. 46, aл. 8, чл. 194, aл. 6, чл. 213a, aл. 2, чл. 411 а, aл 4 oтнocнo дyмитe „ĸaĸтo и дeлaтa oт ĸoмпeтeнтнocт нa пpoĸypopa пo paзcлeдвaнeтo cpeщy глaвния пpoĸypop или нeгoв зaмecтниĸ” oт Haĸaзaтeлнo-пpoцecyaлния ĸoдeĸc (HΠK) и чл. 136, aл. 1 1 oт Зaĸoнa зa cъдeбнaтa влacт.
На мнение сме, че приетата регламентация на фигурата на прокурора за разследване на главния прокурор и неговите заместници е противоконституционна в нейната цялост поради следните причини:
Предисторията:
1. Дискусията за законови промени по отношение на отчетността на главния прокурор беше отключена с решението на ЕСПЧ по делото „Колеви срещу България“ от 2009 г. В него Съдът приема, че е налице невъзможност за независимо разследване на престъпление, за което се твърди, че е извършено от главния прокурор на Република България. Главният прокурор на практика е недосегаем, защото, според ЕСПЧ, организацията на прокуратурата в България не може да осигури в достатъчна степен неговата отчетност, поради наличието на определени елементи в българската съдебна система, които го препятстват. Това са: пълният контрол на главния прокурор върху всяко решение, издадено от прокурор или следовател, и фактът, че той може да бъде отстранен от длъжност само с решение на Висшия съдебен съвет, част от членовете на който са негови подчинени.
2. В решението си, ЕСПЧ не посочва конкретно системата, която най-добре би изпълнила изискванията за независимо разследване на престъпления, за които се твърди, че са извършени от високопоставени прокурори, но отбеляза, че тя може да бъде гарантирана по различни начини, „като разследване и преследване от отделен орган извън системата на прокуратурата, специални гаранции за независимо вземане на решения, въпреки йерархична зависимост, публичен контрол и съдебен контрол или други мерки“ (§ 208 от решението).
3. Погрешно през годините беше застъпвана тезата, че Европейската комисия чрез Механизма за сътрудничество и проверка въвежда препоръки към България за въвеждането на процедури за търсене на отговорност на главния прокурор и на председателите на ВКС и ВАС.
4. След решението на ЕСПЧ от 2009 г., ЕК отправя чрез МСП общо 5 препоръки /съответно в докладите от 2010, 2012, 2013, 2016 и 2018 г./ и всички те са насочени към главния прокурор.[1]
5. В резюмето на независимия анализ на структурния и функционален модел на прокуратурата на Република България изготвен от европейски прокурори и представен през 2017 г. също изрично се казва, че „ … е необходимо да се създаде прозрачна процедура, в случай че в бъдеще главен прокурор бъде обвинен по време на мандата си в извършването на тежко престъпно деяние.“, както и че „ … отговорността за упражняването на надзор върху разследването на твърдения за тежки престъпния деяния, извършени от главния прокурор, да се възлага на независимо лице, заемащо висша длъжност в съдебната система извън системата на прокуратурата, което да се подпомага от служители на НСС (предоставени от ръководещия НСС заместник главен прокурор) или от старши полицейски служители от МВР. За тези цели разследващите служители, независимо дали са от НСС или МВР, следва да отговарят пред горепосоченото независимо лице, натоварено с провеждането на разследването.“[2]
По същество:
6. Главният прокурор е конституционно установен не само като административен ръководител на прокуратурата, но и като самостоятелен орган в рамките на съдебната власт. Също в Конституцията са уредени и правомощия, с които разполага само той и това го отличава от председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд.
7. От гледна точка на процеса, той пак разполага със специфични правомощия (напр. правото да инициира възобновяване на наказателни дела при определени предпоставки, без да може да бъде заместван в тези си функции по силата на общите разпоредби за заместване и пр.).
8. Прокуратурата от своя страна е единствената институция, която като „господар на досъдебното производство“ разполага с инструментите на наказателната репресия; единствена може да образува досъдебно производство, да изготвя обвинителен акт, който да бъде внесен в съда от нея където да бъде поддържан.
9. Поради тези причини, в рамките на наказателния процес по отношение на главния прокурор липсва механизъм, който да го подвежда под отговорност, както и срещу него да бъде образувано досъдебно производство в случай на съмнение за извършено престъпление.
10. Извън рамките на наказателния процес, по отношение на главния прокурор липсва механизъм за временното му отстраняване в случай на възникването на горното обстоятелство.
11. Настоящите промени въвеждат правната фигура на прокурор по разследването срещу главния прокурор (чл. 194, ал. 6 от НПК), който от една страна е част от системата на прокуратурата (чл. 136, ал. 2 от ЗСВ), от друга, се избира от Пленума на ВСС чрез многостепенна процедура, наподобяваща тази за избор на главен прокурор, председател на ВКС и ВАС, но същевременно е различна от процедурите за назначаването на останалите прокурори.
12. Нововъведената фигура има правомощия, които могат да бъдат окачествени като специални, дори извънредни, защото са различни от тези на редовните страни в процеса, регламентирани в процесуалния закон. Извънредността им се потвърждава и от факта, че за тях не може да се намери аналог в практиката, доктрината и конституционната рамка на прокуратурата като цяло.
13. Решението на ЕСПЧ по делото "Колеви срещу България" не може да бъде изпълнено само с една поправка. Това изисква комбинация от институционални реформи, ново процесуално и материално право, както и еволюция на професионалния етос и политическата култура в страната насочени именно към създаването на цялостен механизъм за търсене на отговорност, който не трябва да зависи от мандатност и от това кой е главен прокурор и кои са неговите заместници.
14. В настоящия момент и това не се променя с приетите законови изменения, защото институционалната структура на Висшия съдебен съвет и ролята, която играе главният прокурор в системата на българската прокуратура, са такива, че ефективно предпазват главния прокурор от наказателно преследване.
15. Специалният „юберпрокурор“ е нова правна фигура, със специфични правомощия, начин на избиране, различни процесуални права от останалите страни в процеса, предполагаемо със свои офис, помощници и разследващи и т.н. Действията му няма да подлежат на йерархичен контрол, постановените от него откази да образува наказателно производство ще подлежат на съдебен контрол (само те), общите правила на местната и родовата подсъдност не важат. Всичко това сочи, че декларативното прогласяване на този прокурор за част от прокурорската служба не го прави автоматично такъв. А как се съвместява тази декларация в текста на закона с разпоредбите в духа на чл. 126, ал. 2 от КРБ, очевидно е останало извън вниманието на законодателя.
16. Приетите текстове излизат извън конституционната рамка и поради факта, че чрез закон не може да бъде възлагано на съда правомощие, което е в изключителната компетентност на прокуратурата (решението да се образува или не наказателно производство, доколкото при отмяна на отказа да бъде образувано такова, прокуратурата ще бъде длъжна да го стори). Законът и общата правна рамка допускат намеса на съда в хода на досъдебното производство само при наличие на правен спор (напр. при прекратяване на наказателното производство от прокурора по чл. 243 от НПК) или при действия по разследването, които засягат права на привлечени като обвиняеми лица (напр. задържане, претърсване, изземване и пр.)
17. Едно наказателно производство се образува за преследване на престъпно деяние, а не за преследване на определено лице. В случая, приетите законови текстове създават противоконституционната възможност за преследване на конкретни, дори поименно известни лица.
18. Накрая, но не и по важност следва да се отбележи извънредността, която приетите в НПК промени дават на СпНС, нарушавайки по този начин забраната на чл. 119, ал. 2 от КРБ. От историческа гледна точка нарушаването на тази забрана беше поставено със самото създаване на този съд като „специализиран“ не по клонове на правото, а за конкретно посочени в закона престъпления, то беше задълбочено с измененията в НПК през 2017 г. завършено с настоящите изменения, въвеждащи компетентност на съда съобразно личността на подсъдимото лице. Въпросът относно противоконституционността на СпНС беше предмет на произнасяне от страна на КСРБ най-напред през 2011 г., с решение № 10/2011, а след това по к.д. № 20/2017 година, като с постановеното по него решение № 6 / 2018 г., което приема, че смесената субектно-предметна компетентност на съда е допустима от гледна точка на посочената конституционна забрана, защото не всички, а само някои видове престъпления, извършени от определени субекти, са в компетентността на този съд. По отношение на настоящите промени дори и този аргумент вече не може да бъде валиден.
19. Приетите промени не решават проблема с липсата на практическа възможност за временно отстраняване на главния прокурор в хода на евентуално разследване и в законоустановените времеви рамки. Това би бил разумен подход, който позволява временното отстраняване на главния прокурор от "йерархичната верига", макар от практическа гледна точка ефективността на този механизъм да е под съмнение, поради три причини. Първо, задействането на процедурата за отстраняване ще зависи най-вече от прокурорите, подчинени на главния прокурор. Второ, малко е вероятно Пленумът на ВСС да се съгласи на отстраняване и образуване на производство /пресен пример за това е заседанието на Пленума на ВСС от ноември 2020 г., на което беше направен опит за обсъждане възможността за временно отстраняване на главния прокурор поради уронване престижа на съдебната власт по повод публичното му изказване свързано с проблемите в системата за случайно разпределение на делата/. Трето, дори ако отстраняването е разрешено, няма гаранция, че главният прокурор ще бъде осъден и окончателно освободен от длъжност, което ще има смразяващ ефект върху всеки следовател/прокурор, занимавал се със случая. Следователно, в сегашната правна рамка този проблем остава нерешен.
В контекста на изложените по-горе аргументи сме на мнение, че искането на Президента на Република България за обявяване противоконституционността на посочените в началото на становището законови текстове е основателно и следва да бъде уважено.
[1] За повече информация вж. http://www.bili-bg.org/cdir/bili-bg.org/files/%D0%98%D0%B7%D0%B2%D0%B0%D0%B4%D0%BA%D0%B8_%D0%BE%D1%82_%D0%B4%D0%BE%D0%BA%D0%BB%D0%B0%D0%B4%D0%B8_%D0%BF%D0%BE_%D0%9C%D0%A1%D0%9E.pdf
[2] https://mjs.bg/home/index/28646b0b-e3bf-4dbc-9338-369ba6a55c11
